Juicios de recomposición ambiental: herramientas procesales en respuestas al vacío legal

19.04.2020

Artículo escrito para la Editorial Juris, por Santiago Pascual, Abogado especialista en Magistratura, Prosecretario del Juzgado de 1ra. Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial Nro. 12 de Rosario, Adscripto de la Cátedra A de Derecho Ambiental de la Facultad de Rosario (UNR)

Cita Microjuris: MJ-DOC-15120-AR | MJD15120

Cita Editorial Juris: DJuris570

Sumario: I. Introducción. II. Diferentes clases de acciones ambientales. III. Cese del daño ambiental como medida cautelar. 1) Nociones generales; 2) Concesión del recurso extraordinario; 3) Rol proactivo del Juez; 4) Principios preventivo y precautorio; 5) Omisión de la declaración de impacto ambiental; 6) Contracautela. IV. Juicios de Recomposición. 1) Nociones generales; 2) Trámite; 3) Nueva mirada desde el Código Civil y Comercial de la Nación; 4) Flexibilización de las normas procesales. V) Las sentencias ambientales. 1) Sentencias atípicas: declarativas y de ejecución; 2) Control de ejecución de la sentencia. VI) Conclusión

I. INTRODUCCIÓN

La Constitución Nacional a partir de su reforma de 1994 incorporó al amparo como garantía de los derechos de incidencia colectiva (artículo 43). Veinticinco años después aún no se ha incorporado ninguna ley nacional ni en la provincia de Santa Fe que regule el amparo de incidencia colectiva, siendo una especie del mismo el ambiental.

Desde sus inicios el amparo ha sido un instituto de gran valor para la defensa de estos nuevos derechos difusos, incluso antes de 1994. Sin embargo, con el avance doctrinario y jurisprudencial, ha dejado de ser la única herramienta disponible, siendo necesario en muchas ocasiones acudir a un proceso de conocimiento. En la actualidad, hay una necesidad impostergable de que se sancione una ley de rito, tanto a nivel nacional como en la provincia de Santa Fe, que regule los procesos colectivos en general, incluyendo las especialidades de cada materia como es la ambiental.

El juicio ambiental ha venido a romper el esquema tradicional bipolar de los procesos judiciales. Son procesos policéntricos[1], en los que puede haber un gran grupo de personas como parte actora, demandando a otro gran grupo de personas -que puede incluir personas físicas y jurídicas como ser sociedades, estado nacional, provincial, municipios, etc.-, y con una gran variedad de terceros intervinientes. Sus efectos interesarán y afectarán a centenares, miles o millones de individuos que no formaron parte del litigio.

Estas peculiaridades responden a que en los procesos ambientales el objeto del litigio no es el daño individual clásico, sino el daño ambiental de incidencia colectiva. La Ley General del Ambiente (LGA)[2], lo define en su artículo 27 como "toda alteración relevante que modifique negativamente el ambiente, sus recursos, el equilibrio de los ecosistemas, o los bienes o valores colectivos". José Esaín entiende al daño ambiental de incidencia colectiva -que me interesa en este trabajo- como aquel "que afecta la flora y fauna, el paisaje, el aire, el agua, el suelo, el ecosistema, el ambiente, inhibiéndolo en sus funciones naturales".[3]

Las vías procesales tradicionales han sido creadas pensando en procesos más simples, como por ejemplo el cumplimiento de un contrato que una persona le exige a otra. También podrían aplicarse para los referidos daños individuales cuya causa es la contaminación. Sin embargo, resultan ser disfuncionales para juicios tan complejos como son los procesos ambientales de incidencia colectiva. Esta característica de ser policéntricos hace que sea necesario cambiar las vías procesales jurisdiccionales a los fines de que sirvan, también, para la defensa del ambiente, que es un bien colectivo.

Los procesos ambientales son autónomos con sentencias atípicas. Cambian las nociones de legitimación activa para obrar, exigencia de calidad de la parte actora, intervención de terceros y amicus curiae, traslado de la demanda, carga de la prueba, rol del juez, competencia federal o provincial, efectos de la sentencia o de la cosa juzgada y de la naturaleza de las cautelares. Se modifica la naturaleza del proceso judicial.

Dependiendo de la pretensión del accionante, el juicio podrá encarrilarse a través de un amparo o un juicio de conocimiento. Hay diversas teorías doctrinarias y la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) se ha expedido en varios fallos sobre ello. Pero no existe una ley al respecto que aclare la idea: en qué casos se recurriría al amparo y cuándo al proceso ordinario.

En el año 2018, a través del Plan Justicia 2020, que depende del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, se presentó un borrador del anteproyecto de ley de procesos colectivos.[4] Ha sufrido críticas porque se entiende que no llega a abarcar todas las complejas situaciones que representan estos procesos.[5] En particular, lo que hace al Derecho Ambiental, tiene una escueta regulación. Un aspecto fundamental, como es la ejecución de las sentencias ambientales -donde hay un cierto grado de inseguridad jurídica sobre la discrecionalidad de los jueces para entrometerse en las facultades de la administración y los enormes problemas de efectividad que han tenido-, se encuentra regulado en un simple artículo donde no se dota a los jueces de ningún respaldo normativo para que puedan dictar sentencias exhortativas dirigidas al Poder Legislativo o al Poder Ejecutivo, que les de la seguridad de estar obrando conforme a derecho.[6] Este anteproyecto no termina de brindar una solución a la problemática de procesos colectivos. Aun así, todavía estamos hablado de apenas un borrador de un anteproyecto. Todavía quedan muchos pasos para que pueda transformarse en ley.

En el precedente Halabi, la CSJN expresó que la falta de regulación de una ley de procesos colectivos constituye una mora que el legislador debe solucionar cuanto antes sea posible, para facilitar el acceso a la justicia que la Ley Suprema ha instituido.[7]

Es de vital importancia que el Poder Legislativo Nacional y las legislaturas de cada provincia se aboquen a resolver esta laguna legal e incorporen una ley que regule este proceso autónomo y urgente. En la actualidad se genera cierta incertidumbre en las partes y en los jueces sobre cómo se desarrollará un proceso ambiental. Las herramientas procesales que están a disposición no son suficientes para abarcar la complejidad de un conflicto ambiental. Es necesario que se vuelque el avance doctrinario y jurisprudencial de los procesos colectivos dentro de una ley ritual. Esto dará tranquilidad a los abogados, que podrán saber con mayor claridad a qué proceso se van a someter y cuáles serán las herramientas que tengan para defender los derechos de sus representados, así como también a los jueces, que tendrán la seguridad de estar actuando conforme a derecho y garantizando el acceso a la justicia y el debido proceso, garantizados en el principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrolló[8]. Es necesario que los abogados y jueces duerman tranquilos sabiendo que están respetando las garantías que tienen los ciudadanos de ejercer su derecho constitucional al ambiente.

Hasta tanto eso no ocurra, habrá que recurrir a las distintas teorías que se encuentran en la biblioteca y en la jurisprudencia.

En las siguientes líneas desarrollaré las herramientas procesales que surgen del avance doctrinario y jurisprudencial para suplir la omisión del Estado en reglamentar los procesos ambientales. El tema principal será el juicio de recomposición ambiental, y el cese de daño ambiental como medida cautelar dentro de un proceso de recomposición. Para ello, analizaré en el capítulo 1 las diferentes clases de acciones que se desprenden del daño al ambiente -principalmente en relación al daño ambiental de incidencia colectiva-; en el capítulo 2 expondré acerca de la medida cautelar de cese del daño ambiental dentro de un proceso de conocimiento y cómo en la materia ambiental se modifican aspectos clásicos de las medidas cautelares; en el capítulo 3 me abocaré al eje central de este trabajo: el trámite procesal de los juicios de recomposición ambiental; y en el capítulo 4 desarrollaré las particularidades propias de las sentencias ambientales.


II. DIFERENTES CLASES DE ACCIONES AMBIENTALES

El derecho procesal ambiental se encuentra regulado en los artículos 43 de la Constitución Nacional y 30 a 33 de la LGA. Es tan escueta su regulación que genera incertidumbre en los jueces sobre cuáles son las acciones ambientales disponibles para las partes y bajo qué circunstancias se debe optar por una u otra.

La provincia de Santa Fe también cuenta con la Ley 10.000 del año 1986[9], sobre protección de intereses simples o difusos, pero con los avances de los últimos años en materia ambiental -normativa, doctrinaria y jurisprudencialmente- ha quedado bastante pobre.

Esaín dice, siguiendo a Marcelo López Alfonsín, que "efectivamente, hoy coexisten diferentes acciones ambientales, según sean de jerarquía constitucional o infraconstitucional: a) La acción de amparo colectivo; b) La acción de recomposición del ambiente; c) La acción indemnizatoria civil. El juego de las cláusulas constitucionales (artículos 41 y 43) con la Ley 25.675 abre un abanico de acciones que dificultan una razonable labor judicial."[10] A éstas tres acciones debe agregarse la acción por indemnización de derechos individuales homogéneos cuya causal sea la violación a las normas del Derecho Ambiental.[11]

El artículo 30 de la LGA menciona dos pretensiones distintas que pueden tener los actores: la recomposición del ambiente dañado y/o la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo. Respecto de la segunda, indica que podrá solicitarse a través de una acción de amparo. Pero en cuanto a la recomposición, omite mencionar cuál será el trámite adecuado. Esto genera incertidumbre tanto a las partes como a los jueces. La CSJN ha ido desarrollando jurisprudencia que fija parámetros para indicar cuál es la vía procesal correcta según las circunstancias del caso: amparo o juicio de conocimiento.

Tampoco está claro si en caso de que la pretensión sea el cese de una actividad siempre podrá recurrirse al amparo, o dependiendo el caso la vía idónea será un juicio de conocimiento. Otra opción también podría ser peticionar el cese de la actividad como medida cautelar dentro un de un juicio por recomposición. Al respecto, Esaín sostiene que "en esta acción de cese precisamente el objeto es la detención de la alteración del ambiente [y] con ella se producirá la primera etapa de la recomposición: la auto depuración. En este sentido veremos que la acción de cese puede corporizarse en diferentes fases e instrumentos procesales. Básicamente, reconocemos dos: a) medida cautelar ambiental (en este conjunto incluimos las medidas autosatisfactivas, cautelares autónomas, mandatos exhortativos); y, b) amparo."[12] El Dr. Camps, con una visión distinta y en sintonía con el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación, hizo un trabajo muy interesante en donde entiende que la acción de cese también podrá iniciarse a través de un proceso de conocimiento cuyo fin sea la prevención del daño.[13]

A su vez, también existen diversas opiniones sobre el trámite a seguir para reclamar por los derechos individuales homogéneos afectados por agresiones al ambiente. Leandro Safi expresa que "el amparo ambiental tutela el ambiente en su dimensión social, como derecho de incidencia colectiva, incluyendo la protección de bienes sociales indivisibles (derechos difusos), y la de los bienes personales afectados en forma masiva y equivalente (derechos individuales homogéneos)".[14] Con otra idea -y no por ello opuesta-, Camps entiende que la función reparatoria de la responsabilidad civil por daños a los derechos individuales homogéneos podrá solicitarse dentro del juicio de conocimiento que pretenda el cese de la actividad dañosa y la recomposición del daño ambiental.[15]

Otra acción derivada de la contaminación al ambiente es la acción individual de daños y perjuicios ocasionados indirectamente por dicha contaminación. Se reclamará el resarcimiento de los daños a las personas y al patrimonio que se sufrieron como consecuencia indirecta de la agresión al ambiente. Ya no se trata de un proceso colectivo, sino individual. Por lo tanto, no será admisible si se pretende acumular dentro de un proceso el cese de la actividad dañosa con su correspondiente recomposición y las indemnizaciones individuales. En la resolución del 20 de junio de 2006 dentro de la causa Mendoza[16], la CSJN dejó en claro que dicha acumulación es improcedente porque los daños individuales causados por el incumplimiento de un estado -ya sea municipal, provincial o nacional- de las atribuciones provenientes del ejercicio del poder de policía, que le corresponde sobre bienes públicos y en materia de seguridad pública, implican un supuesto de responsabilidad extracontractual del estado por las consecuencia de su comportamiento omisivo.

En conclusión, podemos encontrar que dependiendo de la pretensión de las partes se podrá recurrir a distintos procesos o interponer distintas acciones. Las pretensiones posibles podrán ser: a) recomposición del ambiente dañado; b) cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo; c) indemnización por derechos individuales homogéneos provocados por violación a normas ambiental y d) indemnización individual por daños y perjuicios.

III. CESE DEL DAÑO AMBIENTAL COMO MEDIDA CAUTELAR

1. NOCIONES GENERALES

Cuando se inicia un juicio ambiental por recomposición, ya nos encontramos ante una situación en la que una actividad está generando actualmente un deterioro ambiental. Será necesario que el juez inicie el trámite y tome medidas precautorias para que este daño no se siga produciendo durante el tiempo en el que transcurra el proceso judicial. Si no tomara una medida al respecto, el daño que se seguirá produciendo y tornará más difícil, o hasta imposible, la restauración del ambiente. Pablo y Luis Lorenzetti sostienen que "en conflictos ambientales la espera consume el bien jurídico protegido, de modo tal que mantener la situación es fallar cuando ya no existe interés por la extinción natural e injusta del conflicto."[17]

Las medidas cautelares son una pieza fundamental dentro de un proceso, más aún en la materia ambiental. La CSJN ha afirmado que son los medios idóneos para hacer efectivos los propósitos y fines perseguidos por el artículo 41 de la Constitución Nacional.[18]

Cómo se expresó previamente, es opinión doctrinaria y jurisprudencial que la acción de cese de daño ambiental puede ser peticionada como el objeto principal de un litigio o bien como medida cautelar. Cuando se utiliza en este último sentido, es una herramienta de gran utilidad dentro de un proceso de conocimiento para que durante el transcurso del juicio la situación ambiental no siga deteriorándose.

En estos casos las medidas innovativas o de no innovar se convierten en herramientas de gran utilidad. Ante la situación actual en la que se está dañando al ambiente, el juez dará inicio al proceso y ordenará que, hasta tanto no haya sentencia firme, se deberá cambiar la situación de hecho para que no se produzca o agrave el daño ambiental de incidencia colectiva.

La CSJN ha entendido que los presupuestos típicos que se exigen para toda medida cautelar hay que adecuarlos a la LGA y a los principios enumerados en su artículo 4, en especial el preventivo y precautorio. Al tratarse de una ley de presupuestos mínimos, no sólo influye en las leyes de fondo -de competencia nacional-, sino que también las normas procesales deben adecuarse a ella -de competencia provincial-. Por lo tanto, a pesar de que la CSJN en sus fallos realice modificaciones sobre una materia procesal -como es una medida cautelar-, deberán aplicarse dichos fallos en las jurisdicciones provinciales por tratarse de presupuestos mínimos ambientales.

Existe diversa jurisprudencia que fija pautas para las medidas cautelares ambientales. A través de distintas resoluciones la CSJN ha flexibilizado las normas procesales en esta materia para adecuarlas a las necesidades que rigen la materia ambiental.

Uno de los fallos de mayor relevancia y que sentó un precedente es "Cruz Felipa y otros c/ Minera Alumbrera Limited y otros s/ sumarísimo" dictado por la CSJN el 23 de febrero de 2016[19]. En este caso la CSJN admitió un recurso de queja sobre la denegación del recurso de apelación que interpuso la parte actora. La Cámara Federal de Apelaciones de Tucumán, al confirmar la sentencia de primera instancia, decidió no hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la actora con el objeto de que se ordene la suspensión inmediata de la actividad minera llevada a cabo en los yacimientos mineros denominados "Bajo de la Alumbrera" y "Bajo del Durazno". Contra esa decisión, la actora dedujo recurso extraordinario federal, cuya denegación dio origen a la queja. La CSJN decidió dejar sin efecto la sentencia apelada y ordenó que los autos vuelvan al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo resuelto.

A continuación se analizará algunas de las cuestiones estudiadas en dicho caso, así como también otros puntos analizados por la doctrina y jurisprudencia en general.

2. CONCESIÓN DEL RECURSO EXTRAORDINARIO

Como regla general el recurso extraordinario no procede en relación a medidas cautelares, ya sea que las ordenen, modifiquen o extingan, porque no revisten el carácter de sentencias definitivas.

En el Derecho Ambiental se exceptúa esta regla.

Los daños ambientales sufridos durante el trámite de un proceso pueden ser de tal magnitud que su recomposición se torne imposible. Esto significa que el hecho de no admitir una medida cautelar puede resultar algo definitivo en la práctica, esto es, un daño irreparable. Así, no admitir el recurso extraordinario por no recaer sobre una sentencia definitiva sería una solución meramente dogmática, que no reflejaría lo que sucede en realidad.

En este sentido la CSJN manifestó:

"Cabe recordar que las resoluciones que se refieren a medidas cautelares, ya sea que las ordenen, modifiquen o extingan, no autorizan el otorgamiento del recurso extraordinario ya que no revisten -como regla- el carácter de sentencias definitivas, principio que -en casos como el presente- admite excepción cuando la medida dispuesta es susceptible de producir un agravio al medio ambiente que, por su magnitud y circunstancias de hecho, puede ser de tardía e insuficiente o imposible reparación ulterior."[20]

La CSJN continuó de este modo con la jurisprudencia sentada en "Municipalidad de Berazategui c/ Aguas Argentinas SA" del 28/07/2009.[21]

3. ROL PROACTIVO DEL JUEZ

El juez ambiental se caracteriza porque en el ejercicio de su función debe minimizar el principio dispositivo y ejercer un rol más activo, cuasi inquisitivo. Así lo requiere la LGA en su artículo 32 al disponer que "[...] el juez interviniente podrá disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general. En cualquier estado del proceso, podrán solicitarse medidas protectorias y urgentes sin audiencia de la parte contraria, prestando debida caución por los daños y perjuicios que pudieran producirse. El juez podrá, asimismo, disponerlas, sin petición de parte"[22]. La CSJN ya se había expresado en el fallo Mendoza acerca de la necesidad de tener jueces activos cuando se trate de materia ambiental. El fundamento de esto es que la sentencia no afectará únicamente a las partes, sino a toda la población e incluso a las generaciones futuras. Por ello es que los jueces no pueden limitarse únicamente a lo que peticionen las partes, sino que deben ser directores e impulsores del proceso.

Los jueces también se verán afectados por el resultado del pleito. Ellos son personas que viven en este mundo y las agresiones al ambiente también los afectan. Por eso es que los jueces no deben limitarse a conformarse con la verdad formal, aquella que conste en el expediente, y deben procurar llegar a la verdad material con todos los medios que tengan a su alcance.

En el fallo Mendoza, la CSJN[23] afirmó que "la mejora o degradación del ambiente beneficia o perjudica a toda la población, porque es un bien que pertenece a la esfera social y transindividual, y de allí deriva la particular energía con que los jueces deben actuar para hacer efectivos estos mandatos constitucionales".[24] Complementando esta idea, en Cruz tomó los principios preventivo, precautorio y del activismo judicial para poder conceder el recurso extraordinario y abocarse a su estudio. En este sentido expresó:

"Es a la luz de estos principios -que apuntan a constituir a las medidas cautelares en medios idóneos para hacer efectivos los propósitos y fines perseguidos por el art. 41 de la Constitución Nacional- que deben entenderse las facultades que el art. 32 de la Ley General del Ambiente otorga a la autoridad judicial interviniente con el objeto de disponer todas las medidas necesarias para ordenar, conducir o probar los hechos dañosos en el proceso, a fin de proteger efectivamente el interés general."[25]

4. PRINCIPIOS PREVENTIVO Y PRECAUTORIO

La LGA establece en su artículo 4 una variedad de principios que atraviesan toda la legislación ambiental.

La CSJN expresó que en el estudio del otorgamiento de una medida cautelar ambiental no sólo hay que tener en cuenta los presupuestos clásicos, sino que también hay que considerar los principios preventivo y precautorio y cómo se relacionan con dichos presupuestos. La LGA, en su artículo 4, los define de la siguiente manera: "[...] Principio de prevención: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atenderán en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir. Principio precautorio: Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del medio ambiente [...]".[26]

En el caso Cruz, se había presentado una pericia que demostraba la peligrosidad de la actividad minera en cuestión. Sin embargo, tanto en primera como en segunda instancia se omitió toda referencia a ella al momento de desestimar la cautelar.

Bajo el análisis de los principios preventivo y precautorio la CSJN decidió flexibilizar el requisito de verosimilitud del derecho. No es necesario demostrar fehacientemente que el daño se está produciendo, o que efectivamente se producirá, sino que la perspectiva de la ocurrencia de un daño grave e irreversible ya es suficiente para otorgar la medida cautelar. Ante tal circunstancia, teniendo en cuenta la pericia agregada correspondía suspender las actividades por presentarse un riesgo con efectos desconocidos y por tanto imprevisibles.

Así, la CSJN afirmó:

"Al omitir toda referencia a la prueba aludida, la Cámara no realizó un balance provisorio entre la perspectiva de la ocurrencia de un daño grave e irreversible y el costo de acreditar el cumplimiento de las medidas solicitadas, principalmente, a la luz del ya citado principio precautorio, conforme al cual, cuando haya peligro de daño grave e irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos, para impedir la degradación del ambiente".[27]

La CSJN ya se había pronunciado en el mismo sentido dentro de los precedentes "Salas, Dino y otros c/ Salta, provincia de y Estado Nacional s/ amparo", resolución del 26 de marzo de 2009[28], y "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Buenos Aires, Provincia de y otro -Estado Nacional- s/ amparo", sentencia del 24 de abril de 2007.[29]

5. OMISIÓN DE LA DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

La evaluación de impacto ambiental (EIA) es una herramienta de gestión ambiental nombrada en el artículo 8 de la LGA, revistiendo el carácter de presupuesto mínimo. En los artículos 11 a 13 se desarrolla este concepto. El proceso de EIA comienza con la presentación de un estudio de impacto ambiental (EsIA) por parte de la interesada en la obra o actividad, en donde describe el proyecto. Luego, dicho EsIA es revisado por la autoridad competente con instancias de participación ciudadana. En caso de que dicha autoridad considere que se puede otorgar la autorización para la ejecución del proyecto o actividad, emitirá la correspondiente licencia ambiental conocida como Declaración de Impacto Ambiental (DIA).

Este proceso se encuentra regulado del siguiente modo: "Artículo 11: toda obra o actividad que, en el territorio de la Nación, sea susceptible de degradar el ambiente, alguno de sus componentes, o afectar la calidad de vida de la población, en forma significativa, estará sujeta a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental, previo a su ejecución. Artículo 12: las personas físicas o jurídicas darán inicio al procedimiento con la presentación de una declaración jurada, en la que se manifieste si las obras o actividades afectarán el ambiente. Las autoridades competentes determinarán la presentación de un estudio de impacto ambiental, cuyos requerimientos estarán detallados en ley particular y, en consecuencia, deberán realizar una evaluación de impacto ambiental y emitir una declaración de impacto ambiental en la que se manifieste la aprobación o rechazo de los estudios presentados. Artículo 13: los estudios de impacto ambiental deberán contener, como mínimo, una descripción detallada del proyecto de la obra o actividad a realizar, la identificación de las consecuencias sobre el ambiente, y las acciones destinadas a mitigar los efectos negativos".[30]

La omisión en la obtención de la DIA de una obra o actividad es causal suficiente para otorgar una medida cautelar con el fin de suspender su ejecución -si ya estuviera en marcha- o para impedir su comienzo. Dicha omisión es suficiente para demostrar la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora. Sólo será necesario probar la inexistencia de la declaración de impacto ambiental para que sea obligación de la autoridad judicial decretar la suspensión de la actividad.

Misma exigencia se dará para el caso de una obra o actividad que luego de haber obtenido la declaración de impacto ambiental decidiera cambiar el modo de funcionamiento. Esto acarrearía un nuevo estudio ambiental con el fin de acreditar que, a pesar de dicha modificación, la obra o actividad continúa sin impactar en el medio ambiente.[31]

En este sentido, la CSJN se expidió dentro de la causa "Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas de la Patagonia c/ Santa Cruz, Provincia de y otro s/ amparo ambiental" mediante resolución del 21 de diciembre de 2016[32], en relación a los proyectos de construir dos grandes represas sobre el río Santa Cruz llamadas "Nestor Kirchner" y "Jorge Cepernic". Una vez que se acreditó que dichos proyectos no contaban con una adecuada EIA -y en consecuencia tampoco con su declaración de impacto ambiental- la CSJN decidió hacer lugar a la medida cautelar peticionada y suspendió dichas obras hasta que se implemente el debido proceso de evaluación de impacto ambiental y la correspondiente audiencia (para el caso según Ley N° 23.879[33]), o hasta el dictado de la sentencia definitiva, lo que ocurra en primer término.

Allí afirmó que:

"Concurre en el caso verosimilitud del derecho, puesto que del informe producido a requerimiento de esta Corte se desprende que el Estado Nacional no habría cumplido en su ámbito con ningún procedimiento de evaluación de impacto ambiental y audiencia.[34] [...] También se ve configurado en autos el otro requisito de las decisiones cautelares, el peligro en la demora. Es así, puesto que el 4 de febrero de 2015 se impartió la orden de inicio de la obra (fs. 125) en función de la cual se suscribió el 15 de febrero de 2015 el acta de inicio. Con posterioridad 'se realizaron tareas preliminares o generales destinadas a recopilar información necesaria para la confección del Proyecto Ejecutivo de Obra [y] una vez aprobado ese documento se estará en condiciones de comenzar la ejecución de las obras principales.'"[35]

6. CONTRACAUTELA

El principio 10 de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo estableció que "deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes".[36] El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (CEPAL)[37], en el artículo 8, inciso 3, ordena que para garantizar el derecho de acceso a la justicia en asuntos ambientales, cada parte, considerando sus circunstancias, contará con: "[...] b) procedimientos efectivos, oportunos, públicos, transparentes, imparciales y sin costos prohibitivos; [...] d) la posibilidad de disponer medidas cautelares y provisionales para, entre otros fines, prevenir, hacer cesar, mitigar o recomponer daños al medio ambiente [...]"

En mayo de 2018 se publicó en el blog del Plan Justicia 2020 el borrador del anteproyecto de ley de procesos colectivos.[38] En su artículo 19 estableció que las acciones judiciales iniciadas en defensa de derechos de incidencia colectiva no están sujetos al pago de la tasa de justicia y sellados propios del trámite procesal. Este artículo ha sufrido algunas críticas porque se considera que "limita los mecanismos facilitadores de acceso a la justicia en este tipo de casos a una simple exención de pago de la tasa de justicia, en lugar de equipararlo a un beneficio de litigar sin gastos y considerarlo por tanto comprensivo de todas las costas del proceso".[39] La doctrina entiende que en materia de intereses difusos el acceso a la justicia debería ser gratuito.

El artículo 32 de la LGA establece que "el acceso a la jurisdicción por cuestiones ambientales no admitirá restricciones de ningún tipo o especie". Por lo tanto, así como se considera que exigir el pago de una tasa de justicia e impuestos de sello para poder iniciar un juicio ambiental sería una traba a la justicia, lo mismo sucedería si se exige una contracautela adecuada a la medida que se está solicitando. Néstor A. Cafferatta enseña que el "principio de acceso irrestricto incide además sobre otros institutos del Derecho Procesal: la tasa de justicia, la sobretasa, la contra cautela real, ¿cómo es posible exigir el pago de esta clase de aportes, garantías, depósitos, tasas, sin llegar a contrariar este principio contenido en la ley 25.675? ¿No son acaso barreras económicas las que se oponen o levantan de esta manera al acceso jurisdiccional?"[40]

El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación establece en su artículo 200 que no se exigirá la contracautela si quien obtuvo la medida actuare con beneficio de litigar sin gastos[41]. Lo mismo sucede en otros códigos de las provincias argentinas, como son el de Córdoba[42] y Buenos Aires[43]. Sin embargo, la provincia de Santa Fe no hace excepción en ese sentido y la doctrina y la jurisprudencia es conteste en sostener que quien actúa con el beneficio de litigar sin gastos igualmente tendrá que prestar contracautela.

Teniendo en cuenta que la CEPAL entiende que el acceso a la justicia ambiental no debe contener costos prohibitivos y deben facilitarse las medidas cautelares, en materia ambiental no debería exigirse el requisito de caución suficiente. Más aún en aquellas jurisdicciones donde el beneficio de litigar sin gastos excluye esta exigencia.

La doctrina también se inclina por levantar la exigencia de contracautela porque se considera que puede llegar a resultar un exceso frente a la magnitud y las dimensiones del conflicto colectivo. Leandro K. Safi postula que "no debería requerirse caución en aquellos supuestos en que se solicita una medida cautelar protectoria, fundada en la verosimilitud de la amenaza o transgresión de un derecho de incidencia colectiva -como el ambiente-, y en la existencia de una necesidad imperiosa de evitar mayores detrimentos".[44]

La Cámara de Apelaciones Civil y Comercial de Chubut se ha expresado en este sentido al afirmar que:

"Esta Cámara estima que es improcedente la exigencia de contracautela -real o personal- para el otorgamiento de medidas precautorias dictadas en el marco procesal de un amparo ambiental, pues de lo contrario, en la mayoría de los casos, implicaría lisa y llanamente tornar ilusorio el derecho de jerarquía superior que se pretende proteger (cfr. Juzg. Crim. y Corr. Mar del Plata N° 1, Transición, 23/09/1999, "Jaime Eugenio E. y otros", LLBA, 2001-114)."[45]

IV. JUICIOS DE RECOMPOSICIÓN DEL DAÑO AMBIENTAL DE INCIDENCIA COLECTIVA

1. NOCIONES GENERALES

La LGA en su artículo 28 establece que ante la existencia de daño ambiental será prioritario su recomposición, es decir, el restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso que esto no se pueda -o sólo enparte-, se fijará una indemnización que deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental. Todo ello sin perjuicio de otras acciones que pudieran corresponder.[46]

Recomponer significa sanear el ambiente dañado. Esto requerirá de una batería de medidas ordenadas por el Poder Judicial (con limitaciones que veremos más adelante) y ejecutadas por los demandados. Sin embargo no siempre es posible recomponer en su totalidad el medio ambiente. En estos casos es que rige la segunda parte del artículo 28, en cuanto dispone que se establecerá una indemnización que se depositará en el Fondo de Compensación Ambiental, que tampoco ha sido aún reglamentado.

La doctrina interpreta que de este artículo también se desprende el daño moral colectivo, que debe sumarse a dicha indemnización. Este daño deberá ser reparado con una "compensación a la colectividad por el menoscabo que significa para ella el no poder disfrutar (hablamos de daños irreversibles) de los bienes afectados como sí lo podrían haber hecho en caso de no haber existido el indicado daño."[47]

2. TRÁMITE PROCESAL

El artículo 30 de la LGA[48] expresa claramente que para el caso de que una persona quiera interponer una acción de cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo podrá acudir a la acción de amparo. También hace referencia a la acción de recomposición, pero no la relaciona con la acción de amparo, sino que omite mencionar el trámite procesal y lo deja a la libre interpretación del receptor. Esto ha generado diversas opiniones doctrinarias y jurisprudenciales respecto a qué trámite corresponde imprimir a aquellos juicios de recomposición. Gran parte de la doctrina interpreta que si la ley no hizo mención especial, deberá recurrirse a los procesos de conocimiento que rijan en cada jurisdicción, dejando el amparo exclusivamente para aquellos casos que se limiten a solicitar el cese de la actividad. Sin embargo, por otro lado se puede encontrar jurisprudencia donde se ha hecho lugar a la acción de amparo en la que, además del cese de la actividad, se ha solicitado la recomposición.

Esaín señala que el amparo para el cese del daño ambiental surge del tercer párrafo del artículo 30 de la LGA donde se la encamina a través del proceso constitucional de amparo, sin necesidad de pretender la recomposición -que podría interponerse en un proceso de conocimiento posterior-.[49] Safi también se manifiesta en este sentido al remarcar que la mencionada ley "sólo refiere al amparo para aludir a la pretensión de cesación del daño (art. 30, inc. 4], LGA), no así al regular la pretensión de reparación (art. 30 inc. 1], LGA), pues allí no se menciona ningún trámite, dato que ha sido entendido como posibilitando la aplicación de los procesos más extensos."[50]

La acción de amparo se caracteriza por ser un proceso expedito en el cual no es necesario una etapa probatoria compleja porque justamente uno de sus requisitos es que la arbitrariedad o ilegalidad sea manifiesta. Únicamente se podrá recurrir a él cuando no exista otro medio judicial más idóneo. Claudia Sbdar afirma que "se podrá acudir a la vía del amparo, prevista en el párrafo 2° del artículo 43, cuando el derecho de incidencia colectiva fuese vulnerado con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y el ataque sea actual o inminente, resultando urgente la solución para restablecer el derecho o para evitar el daño, supuesto en que el amparo configura la vía judicial más idónea para la tutela del derecho comprometido. Si, en cambio, no concurren los extremos apuntados, la protección de los derechos de incidencia colectiva abordará otras formas procesales jurisdiccionales que se reglamenten en el orden federal y provincial".[51]

Al estar tan discutida esta materia habrá que analizar cada caso en particular. En los juicios de recomposición ambiental generalmente la lesión suele ser actual o inminente. Si la arbitrariedad del acto lesivo o el derecho cuya tutela se pretende es dudoso o incierto, el amparo no constituye la vía judicial más idónea y se deberá recurrir a otro proceso, porque seguramente la actividad probatoria requerirá de mayor tiempo y recursos.

Generalmente, estos juicios de recomposición y/o indemnización requieren de una investigación profunda para evaluar la gravedad de los daños ocasionados, quiénes son responsables de ello y qué medidas podrán tomarse a los fines de su recomposición y/o indemnización mediante el Fondo de Compensación Ambiental. En estos casos la investigación quedará limitada si se opta por la vía del amparo, por lo que deberá recurrirse a otro trámite procesal.

El juez tiene la facultad de reconducir el proceso si observa que el trámite elegido por las partes no es el adecuado. Si la parte actora optó por una vía que a criterio del juzgador es incorrecta, ello no debe ser causal para rechazar la demanda sino que, por el contrario, deberá imprimirle el trámite que considere adecuado. Safi explica que la CSJN ha dado a los jueces dos pautas para evaluar la vía más idónea: a) evitar decidir por el proceso sumarísimo del amparo cuestiones complejas que deban resolverse de acuerdo a los procesos ordinarios (Fallos 241:291; 330:1279); 2) evitar que el rigor de las formas pueda conducir a la frustración de derechos que cuentan con tutela de orden constitucional (Fallos 316:3206; 327:5210; 329:4918; 331:453; 331:563; 332:1394).[52]

En el fallo de la CSJN dentro de "Asociación de Superficiarios de la Patagonia c/ Yacimientos Petrolíferos Fiscales SA y otros" del 13 de julio de 2004 se dispuso:

"Que el trámite que ha de imprimirse a esta causa no puede ser el del amparo, pues las medidas probatorias necesarias para la dilucidación de los eventuales daños ocasionados por la actividad de las demandadas exigen un marco procesal más extenso. De la sola consideración del ofrecimiento de pruebas de la interesada (ver fs. 67 y sgtes.) se impone tal temperamento, de modo que resulta adecuada la adopción del régimen ordinario (Fallos 270:69; 312:2103, entre muchos otros)."[53]

Posteriormente la CSJN siguió esta línea dentro de los autos caratulados "Pla, Hugo Alfredo y otros c/ Chubut, Provincia del y otros s/ amparo"[54] debido a que en dicha acción de recomposición las medidas probatorias que debían llevarse a cabo exigían un marco procesal de conocimiento más amplio, por lo que se decidió la aplicación del régimen ordinario.

3. NUEVA MIRADA DESDE EL CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN

Con el Código Civil y Comercial de la Nación surgió una nueva teoría sobre el proceso ambiental. Este nuevo digesto ha venido a modificar el esquema tradicional de la función de la responsabilidad civil. El código velezano incluía únicamente la función reparadora, por lo que se exigía necesariamente la existencia de un daño real, existente y consumado. De acuerdo con esta posición no se podía accionar judicialmente frente a una simple amenaza de daño. El nuevo código agrega dos funciones: la preventiva y la sancionatoria.

Para acudir a la justicia ordinaria ya no es necesario que el daño se haya consumado. Ahora es suficiente con acreditar la amenaza de que el daño se produzca, que continúe o se agrave[55]. Se observa que esta nueva responsabilidad civil tiene en miras dos variantes. Una de ellas es la prevención de que el daño no ocurra. La otra se observa en el cese de la actividad dañosa, es decir, su continuación o agravamiento.

Con este nuevo mecanismo procesal que otorga el Código, se podrá iniciar un proceso de conocimiento autónomo, común, que persiga que un daño ambiental en curso se detenga, junto a una pretensión de recomposición, en el mismo proceso, sea en simultáneo o en forma sucesiva. A su vez, cierta doctrina agrega que, cumplida la fase más urgente, al juicio podrán sumarse los afectados en sus derechos individuales homogéneos a los fines de recibir la reparación que le corresponda a cada uno de ellos.[56]

Durante este proceso se pueden obtener medidas cautelares que adelantan los tiempos procesales.[57] Esto se ve en el artículo 1713 que establece que "la sentencia que admite la acción preventiva debe disponer, a pedido de parte o de oficio, en forma definitiva o provisoria, obligaciones de dar, hacer o no hacer, según corresponda [...]".[58]

Si bien a simple vista pareciera ser que esta nueva herramienta de prevención se podrá utilizar para evitar que un daño se produzca o para lograr que no se agrave, lo cierto es que muchos juicios de recomposición de daño ambiental suelen implicar, en primer lugar, el cese de la actividad dañosa. Así, este nuevo paradigma de responsabilidad civil permitirá iniciar el trámite buscando el cese de la actividad y luego la recomposición, todo dentro del mismo proceso de conocimiento. Camps expresa que "toda la tarea acreditante desplegada podrá servir para -en un mismo continente procesal- dar base a los aspectos resarcitorios de la pretensión, concentrándose en un mismo juicios los dos aspectos salientes de la nueva responsabilidad civil en el digesto unificado argentino: las funciones preventiva y reparatoria. Y ello, en causas ambientales, en las dos vertientes: colectiva -normalmente en primer término- e individual -homogénea-. [...] Con el mismo material probatorio, el juez podrá disponer mandatos de prevención de daños, de cese de daños y de reparación de daños, todo ello de acuerdo al cronograma que permita la urgencia de la concreta pretensión ventilada."[59]

4. FLEXIBILIZACIÓN DE LAS NORMAS PROCESALES

Como se expresó previamente, en nuestro país aún no está legislado ningún trámite procesal que abarque la complejidad de un proceso colectivo ambiental. Las partes y los jueces deben optar, en cada jurisdicción, por aquel trámite que más se adecúe a las necesidades probatorias y a la pretensión de cada litigio. Pero el juez ambiental no debe limitarse a los plazos y características propias del trámite que le imprimió a la causa. En su función de director del proceso y con los poderes que exceden la tradicional versión del juez espectador, deberá adecuar el trámite a los principios que rigen la materia ambiental y a la vasta jurisprudencia de la CSJN. Todo ello con el límite de siempre respetar la defensa en juicio de las partes.

La Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Buenos Aires dentro del fallo "Fundación Ecosur, Ecología Cultural y Educación Desde Los Pueblos del Sur c/ Munic. Vicente Lopez y Ot. s/ Amparo", del 28 de diciembre de 2010[60], citando al Dr. Guillermo Peyrano expresó que:

"Calificada doctrina autoral ha expresado que 'la tutela del medio ambiente, patrimonio de todos, justifica soluciones expeditivas, usualmente extrañas a los tiempos que suele tomarse la justicia, ya que el deterioro ambiental progresa de modo casi exponencial y las soluciones tradicionales aparecen como inapropiadas para detenerlo', por lo que 'interpretar ampliamente las atribuciones judiciales en esta materia no debe entenderse como una indebida limitación a las libertades individuales' (Peyrano, Guillermo, 'El cumplimiento efectivo de la sentencia ambiental', J.A. 1997-IV-1036)."

En el fallo Mendoza, dada la complejidad que abarcaba el litigio la CSJN remarcó el carácter autónomo y urgente que le imprimió a dicho proceso. Así, dispuso:

"Que la recomposición y prevención de daños al ambiente obliga al dictado de decisiones urgentes, definitivas y eficaces. De acuerdo con este principio, la presente sentencia resuelve de modo definitivo la específica pretensión sobre recomposición y prevención que ha tramitado por medio de este proceso urgente y autónomo."[61]

Para marcar el rumbo de un proceso ambiental será de vital importancia que el juez ejerza sus facultades de director del proceso y tenga un rol activo. Néstor A. Cafferatta enseña que "el principio del juez activo, con amplios poderes deberes, conlleva la flexibilización de las formas procesales, facultades moldeadoras, que permitan a la magistratura administrar y gestionar con particular energía los procedimientos adaptativos, y maleables, con que se construye el total edificio ritual del litigio de escala colectiva extraordinaria o atípica".[62] También agrega que en razón del principio de economía procesal estos procesos se caracterizan por "una relativa flexibilización de las formas procesales, en la búsqueda no sólo de la verdad real, sino también de imprimir volumen a las actuaciones en curso. Se deben superar obstáculos, barreras o trabas que desalienten el normal desarrollo del proceso."[63]

En conclusión, en aquellos procesos cuyo objeto sea la recomposición del daño ambiental será necesario recurrir a un juicio de conocimiento para poder realizar todas las pruebas que sean necesarias para acreditar los daños, evitar su continuación o agravamiento, responsabilizar a sus autores y elaborar el plan que más se acerque a la remediación del ambiente. Todo esto con el carácter expedito que requiere todo proceso ambiental para que no se agrave el daño y se mejore el ambiente en que viven los afectados, con la mayor celeridad posible. Para lograrlo, será una pieza fundamental el rol proactivo del juez que tienda a acelerar el proceso.

A mi criterio, en la provincia de Santa Fe el trámite idóneo para los juicios de recomposición será el sumarísimo, regulado en los artículos 413 al 415 del Código Procesal Civil y Comercial -aplicándose subsidiariamente las normas del proceso ordinario-, adecuado a los criterios jurisprudenciales que rigen la materia ambiental y a las necesidades de cada caso en particular. Este trámite se distingue del ordinario no sólo en lo acotados que son los plazos de sustanciación, sino que fundamentalmente evita etapas procesales que prolongan la vida del expediente. No proceden el emplazamiento previo, la apertura de la causa a prueba (se ofrece la prueba al interponer la demanda y al contestarla), las excepciones de previo y especial pronunciamiento (se resolverán en la sentencia) y ninguna resolución que no sea la sentencia será apelable. En su calidad de director del proceso y atendiendo a las particularidades de litigio, el juez podrá prolongar los plazos fijados por el Código si lo estima conveniente, pero resulta de gran utilidad la celeridad que tiene este trámite en la concentración de los pasos procesales.

V. LAS SENTENCIAS AMBIENTALES

1. SENTENCIAS ATÍPICAS: DECLARATIVAS Y DE EJECUCIÓN

Los juicios ambientales de recomposición suelen caracterizarse por tener sentencias atípicas. El proceso judicial no culmina con la sentencia definitiva que hace cosa juzgada. Continúa con la ejecución de lo resuelto, es decir, con el plan de saneamiento. No hay una única sentencia, sino varias que configuran un proceso adaptativo de aproximación a la solución definitiva.[64]

El derecho procesal tradicional distingue entre las sentencias declarativas y ejecutivas. Las primeras definen la relación jurídica entre las partes y sus derechos. Son meramente preventivas ya que ayudan a las partes a no incurrir en una acción ilegal. Sencillamente se limitan a "declarar" el derecho sin exigir ningún comportamiento adicional de las partes. Por otra parte tenemos las sentencias ejecutivas. En éstas sí se les exige a las partes una conducta determinada en base a un derecho declarado previamente.

El proceso ambiental de recomposición es de conocimiento y de ejecución -al mismo tiempo-, porque no finaliza con una sentencia declarativa de derechos sino que luego es necesaria una variedad de sentencias ejecutivas tendientes a continuar con el proceso de saneamiento. Pablo y Luis Lorenzetti enseñan que en materia ambiental "la primera sentencia proporciona un marco general y las siguientes lo ejecutan. A pesar de que la primera decisión es cosa juzgada, las siguientes son provisionales ya que las medidas ordenadas son generalmente temporales y de adaptación y, por lo tanto, pueden ser anuladas por una medida posterior."[65]

Si corresponde hacer lugar a la demanda, la primera sentencia -que hace cosa juzgada- deberá ordenar el cese de la actividad dañosa -a pesar de que ya se hubiera dictado como medida cautelar- y la realización de un plan de saneamiento. Esto generalmente suele materializarse con un mandato dirigido a la administración, es decir, una orden del Poder Judicial dirigida al Poder Ejecutivo.

Este mandato puede llegar a generar alguna discusión sobre su constitucionalidad. La doctrina mayoritaria entiende que no tiene que ser calificado como inconstitucional. La razón de ser de este mandato es intervenir en aquellos casos en que se encuentra comprometido un derecho constitucionalmente reconocido -derecho al ambiente-, a los fines de que los poderes políticos concreten el desarrollo adecuado de ese derecho. A tal fin los jueces pueden establecer plazos y disponer de mecanismos de control en su implementación.[66]

En el fallo "Rozniatowski Rosa C. c/ Estado Nacional - Secretaría de Energía de la Nación s/ Amparo", del 3 de marzo de 2009, la CSJN afirmó lo sostenido por el juez a quo en el siguiente sentido:

"La alegación de '(i)nvasión de facultades correspondientes al Poder Ejecutivo por el Poder Judicial' y de '(v)iolación al principio de división de poderes' (fs. 493 vta.), se apoya en argumentaciones inconsistentes que no logran conmover el razonamiento del a quo según el cual 'señalar que el Poder Judicial carece de atribuciones para conminar al Poder Ejecutivo a realizar alguna obra eficaz para conjurar un riesgo verdadero, cuya certeza deriva de las conclusiones que el propio administrador elaboró a través del ORSEP, es desconocer cómo funciona un Estado organizado bajo el principio republicano que, paradójicamente, se invoca' (fs. 447). Más aún si se considera que en el caso, el Poder Judicial se limitó a intimar al Estado Nacional a que en 120 días hábiles de adquirir firmeza la sentencia, informase al tribunal sobre las características de la obra a realizar y sobre su plazo de ejecución, en lo relativo a los aspectos técnicos de la obra."[67]

Es importante delimitar cuál será el contenido de este mandato para no incurrir en una intromisión por parte del Poder Judicial dentro de las facultades del Poder Ejecutivo y tornar inconstitucional la medida. El juez debe decir "qué" hay que hacer, no "cómo" hay que hacerlo. Eso será una tarea administrativa y dependerá del Poder Ejecutivo. Es necesario respetar la discrecionalidad de la administración en la definición de cuáles son los medios más apropiados para aplicar en el caso. El Poder Judicial no debe avanzar sobre ellos.

Todo esto fue interpretado por la CSJN dentro del fallo Mendoza al establecer que:

"El objeto del decisorio se orienta hacia el futuro y fija los criterios generales para que se cumpla efectivamente con la finalidad indicada, pero respetando el modo en que se concreta, lo que corresponde al ámbito de discrecionalidad de la administración. De tal modo, el obligado al cumplimiento deberá perseguir los resultados y cumplir los mandatos descriptos en los objetivos que se enuncian en la presente, quedando dentro de sus facultades la determinación de los procedimientos para llevarlos a cabo."[68]

Los jueces no sólo que no deben entrometerse en las facultades de la administración por una cuestión constitucional, sino que también deben ser conscientes de que el Poder Judicial cuenta con recursos escasos y, en consecuencia, no pueden abocarse completamente en el planeamiento de una actividad tan compleja como es la restauración del ambiente al estado anterior de su contaminación. No están en condiciones de gestionar la administración ya que no tienen el tiempo, la información, los recursos humanos ni materiales así como tampoco los medios para hacerlo. Los jueces tienen que ser conscientes de estas limitaciones y dejar la administración del plan de recomposición en manos del Poder Ejecutivo.

La sentencia judicial que ordene el cese de la actividad dañosa y la recomposición puede fijar objetivos intermedios a cumplir por etapas o prioridades, así como también tener un plazo de ejecución y establecer un régimen de presentación de informes ante el tribunal. Esto permite impulsar la ejecución cuando se demora, acortar o prolongar los plazos, aplicar sanciones, etc.[69]

El tiempo de ejecución es una característica que resalta dentro de las sentencias ambientales. Un proceso de remediación puede llevar cinco, diez, veinte años o lo que sea necesario para ello. Los tiempos de la naturaleza no los puede manejar el hombre, y tampoco los conoce con gran exactitud. A su vez, estos planes también pueden llegar a implicar la modificación de procesos industriales de años, reglas que ya estaban instauradas, conductas de las personas, formas de funcionar de las instituciones, etc. Por lo tanto, las decisiones que se tomen podrán ir variando de acuerdo a las nuevas circunstancias que vayan apareciendo. Es importante que la sentencia declarativa tenga un carácter de cosa juzgada en aspectos sustantivos, para que luego las distintas sentencia ejecutivas puedan tener un carácter más flexible para que se puedan ir acomodando a estas nuevas circunstancias.

2. CONTROL DE EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

Las sentencias ambientales son atípicas porque son declarativas y ejecutivas. Luego de que la sentencia declarativa haya hecho cosa juzgada respecto de la orden de sanear un ecosistema, comienza la etapa de ejecución de ese plan. Controlar su ejecución será una tarea muy compleja. Si fue un tribunal superior quien ordenó la recomposición, podrá delegar el control en un juzgado inferior. Así se hizo en el caso "Riachuelo", que se delegó en un juez federal de primera instancia.

Respecto de la ejecución misma, el tribunal podrá designar a un responsable de llevar adelante el plan -que será un funcionario público-, y designar a encargados del control del cumplimiento como pueden ser organizaciones no gubernamentales que hayan participado del proceso o el Defensor del Pueblo. A su vez, a los fines de asegurar su cumplimiento el tribunal podrá establecer sanciones que recaigan sobre el funcionario público encargado de su ejecución. Puede establecer apercibimientos pecuniarios que recaigan sobre su salario o bien se lo hace penalmente responsable por el incumplimiento de una orden judicial en los términos del artículo 239 del Código Penal.[70]

VI. CONCLUSIÓN

Si tenemos en cuenta lo antiguas que son las ramas tradicionales del derecho y toda la evolución normativa y doctrinaria que han tenido a lo largo de cientos de años, en comparación con ellos el Derecho Ambiental apenas está naciendo. En este incipiente estado aún faltan herramientas para garantizar plenamente el derecho al ambiente.

En la situación actual, al derecho procesal ambiental no le queda otra alternativa que amoldarse a los trámites creados y pensados para juicios simples por daños individuales. Hasta tanto no se reglamente el trámite de los juicios colectivos, será tarea particular del juez -como director y en su rol activo- marcar el camino del proceso ambiental a los fines de garantizar el eficaz acceso a la justicia, el debido proceso y la defensa en juicio. Para eso deberá analizar las circunstancias particulares de cada caso para poder imprimirle el trámite correspondiente y elegir las formas y plazos que mayor se adecúen a las necesidades del litigio en cuestión.

En lo que hace a los juicios de recomposición ambiental, la vía más idónea será el juicio de conocimiento más expedito de cada jurisdicción. Es importante tener en cuenta que la CSJN ha remarcado la urgencia en la solución de estos conflictos, siempre y cuando se respete la defensa en juicio y se pueda llevar adelanta una etapa probatoria adecuada a la complejidad de cada asunto. En mi opinión, en la provincia de Santa Fe el trámite idóneo será el juicio sumarísimo.

Esta recopilación de doctrina y jurisprudencia se trata de una solución meramente transitoria hasta tanto el Poder Legislativo cumpla con su obligación de reglamentar los procesos colectivos, que surge de la Constitución Nacional de 1994 y que la CSJN se lo recordó mediante el fallo Halabi.

La incorporación de una ley de procesos colectivos se ha tornado impostergable. Su cumplimento traerá seguridad a los abogados que participen en los litigios y a los jueces que deban dirigir el proceso. Hasta tanto eso no ocurra, los procesos colectivos se regirán por normas procesales que no fueron hechas a su medida, por la parte de la biblioteca que elija el juzgador y por los fallos que han sentado precedentes en la materia.


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CITAS

[1] LORENZETTI, RICARDO LUIS Y LORENZETTI, PABLO, "Derecho Ambiental", 1ra. Edición, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2018, p. 359.

[2] Ley General del Ambiente N° 25.675, https://www.infoleg.gob.ar/.

[3] ESAÍN, JOSÉ A. "Juicio por daño ambiental", 1ra. Edición, Editorial Hammurabi, Buenos Aires, 2014, p. 24.

[4] Borrador del Anteproyecto de Ley de Procesos Colectivos, https://www.justicia2020.gob.ar/eje-civil/ley-procesos-colectivos/ (visto el 02/02/2019)

[5] VERBIC, FRANCISCO, "El anteproyecto de ley de procesos colectivos impulsado por el ministerio de justicia", https://www.academia.edu/37027116/El_anteproyecto_de_ley_de_procesos_colectivos_impulsado_por_el_Ministerio_de_Justicia (visto el 02/02/2019).

[6] Borrador del Anteproyecto de Ley de Procesos Colectivos, Op. cit. Art. 41: "Ejecución de sentencias complejas. Cuando en la sentencia definitiva se imponga una onden a hacer cuyo cumplimiento resulte complejo, sea por involucrar la modificación de cierta acción u omisión de políticas públicas o bien por implicar una reforma estructural de la situación fáctica que haya dado origen a la pretensión colectiva, el juez debe adoptar las medidas que estime aptas para asegurar el cumplimiento de la condena. El juez puede, aun sin pedido de parte, imponer multas conminatorias del cumplimiento, con la periodicidad que estime adecuada, las cuales puede modificar si advirtiera que se han tornado insuficientes o excesivas".

[7] "Halabi, Ernesto c/ P.E.N. - ley 25.873 - dto. 1563/04 s/ amparo ley 16.986", CSJN, 24/03/2009, considerando 12, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[8] "Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo", Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Río de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, Principio 10, https://www.pnuma.org.

[9] Ley de la Provincia de Santa Fe N° 10.000, https://www.santafe.gov.ar/normativa

[10] ESAÍN, JOSÉ A., "Las acciones ambientales en derecho argentino y comparado", en MANILI, PABLO L. (DIR.), "Tratado de Derecho Procesal Constitucional", Tomo II, 1ra. Edición, Buenos Aires, La Ley, 2010, p. 184

[11] SAFI, LEANDRO K., "El amparo ambiental", Revista de Derecho Ambiental (Dir. Néstor A. Cafferatta), N° 23, Julio/Septiembre 2010, Abeledo Perrot, Buenos Aires, p. 142; CAMPS, CARLOS E., "El amparo ambiental y la pretensión preventiva de daños: la lucha por la eficacia procesal", publicado en RDAamb53, 16/03/2018, pág. 11, cita online de Thomson Reuters AP/DOC/46/2018, p. 7.

[12] ESAÍN, JOSÉ A., Op. cit., p. 185.

[13] CAMPS, CARLOS E., Op. cit., p. 5.

[14] SAFI, LEANDRO K., Op. cit., p. 142.

[15] CAMPS, CARLOS E., Op. cit., p. 7.

[16] "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)", CSJN, 20/06/2006, considerando 6 y ss., https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[17] LORENZETTI, RICARDO LUIS Y LORENZETTI, PABLO, "Derecho Ambiental", 1ra. Edición, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 2018, p. 388.

[18] "Cruz Felipa y otros c/ Minera Alumbrera Limited y otros s/ sumarísimo", CSJN, 23/02/2016, considerando 3, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[19] Ibidem.

[20] Ibidem, considerando 3.

[21] "Municipalidad de Berazategui c/ Aguas Argentinas SA", CSJN, 28/07/2009, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[22] LGA, Op. cit., art. 32.

[23] Op. cit., resolución del 20 de junio de 2006.

[24] "Mendoza Beatriz Silva y otros c. Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios", Op. cit., considerando 18.

[25] "Cruz Felipa y otros c/ Minera Alumbrera Limited y otros s/ sumarísimo", Op. cit., considerando 3.

[26] LGA, Op. cit., art. 4.

[27] Ibidem, considerando 6.

[28] "Salas, Dino y otros c/ Salta, provincia de y Estado Nacional s/ amparo", CSJN, 26/03/2009, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[29] "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Buenos Aires, Provincia de y otro -Estado Nacional- s/ amparo", CSJN, 24/04/2007, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[30] LGA, Op. cit., arts. 11 a 13.

[31] ESAÍN, JOSÉ A., Op. cit., p. 186

[32] "Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas de la Patagonia c/ Santa Cruz, Provincia de y otro s/ amparo ambiental", CSJN, 21/12/2016, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[33] Ley de Obras Hidráulicas N° 23.879, https://www.infoleg.gob.ar/.

[34] "Asociación Argentina de Abogados Ambientalistas de la Patagonia c/ Santa Cruz, Provincia de y otro s/ amparo ambiental", Op. cit., considerando 6.

[35] Ibídem, considerando 7.

[36] "Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo", Op. cit.

[37] Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (CEPAL), https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43595/1/S1800429_es.pdf (visto el 02/02/2019)

[38] Borrador del Anteproyecto de Ley de Procesos Colectivos, Op. cit.

[39] VERBIC, FRANCISCO, Op. cit.

[40] CAFFERATTA, NÉSTOR A., "Principios de derecho procesal ambiental", dentro de "Principios Procesales", PEYRANO, JORGE W. (Director), BARBERIO SERGIO J. Y GARCÍA SOLÁ MARCELA M. (Coordinadores), Tomo II, 1ra. Edición, Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2011, pág. 502.

[41] Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, art. 200: "No se exigirá caución si quien obtuvo la medida: 1) Fuere la Nación, una provincia, una de sus reparticiones, una municipalidad o persona que justifique ser reconocidamente abonada. 2) Actuare con beneficio de litigar sin gastos.", https://www.infoleg.gob.ar/.

[42] Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Córdoba, art. 460: "No se exigirá caución a la Nación, la Provincia, las Municipalidades, las Comunas, los entes oficiales autárquicos, y a quién litigue asistido por asesor letrado o con beneficio de litigar sin gastos." https://www.saij.gob.ar.

[43] Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires, art. 200: "Exención de la contra cautela. No se exigirá caución si quien obtuvo la medida: 1°) Fuere la provincia, alguna de sus reparticiones, una municipalidad o persona que justifique ser reconocidamente abonada. 2°) Actuare con beneficio de litigar sin gastos." https://www.gob.gba.gov.ar/legislacion.

[44] SAFI, LEANDRO K., Op. cit. 168.

[45] "Villivar, Silvana N. c/ Provincia del Chubut y otros", Cám. Apel. Civ. Chubut 25/04/2003, LL Patagonia, 2004 (mayo) 353; JA, 2003-III-397; LL, Online, AR/JUR/5625M 2003, dentro de ESAÍN, JOSÉ A. "Juicio por daño ambiental", Op. cit., p. 235.

[46] LGA, Op. cit., art. 28: "El que cause el daño ambiental será objetivamente responsable de su restablecimiento al estado anterior a su producción. En caso de que no sea técnicamente factible, la indemnización sustitutiva que determine la justicia ordinaria interviniente, deberá depositarse en el Fondo de Compensación Ambiental que se crea por la presente, el cual será administrado por la autoridad de aplicación, sin perjuicio de otras acciones judiciales que pudieran corresponder."

[47] ESAÍN, JOSÉ A., "Las acciones ambientales en derecho argentino y comparado", en MANILI, PABLO L. (Dir.), "Tratado de Derecho Procesal Constitucional", Op. cit., p. 208.

[48] LGA, Op. cit., art. 30: "Producido el daño ambiental colectivo, tendrán legitimación para obtener la recomposición del ambiente dañado, el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental, conforme lo prevé el artículo 43 de la Constitución Nacional, y el Estado nacional, provincial o municipal; asimismo, quedará legitimado para la acción de recomposición o de indemnización pertinente, la persona directamente damnificada por el hecho dañoso acaecido en su jurisdicción. Deducida demanda de daño ambiental colectivo por alguno de los titulares señalados, no podrán interponerla los restantes, lo que no obsta a su derecho a intervenir como terceros. Sin perjuicio de lo indicado precedentemente toda persona podrá solicitar, mediante acción de amparo, la cesación de actividades generadoras de daño ambiental colectivo".

[49] ESAÍN, JOSÉ A., "Las acciones ambientales en derecho argentino y comparado", en MANILI, PABLO L. (Dir.), "Tratado de Derecho Procesal Constitucional", Op, cit., p. 174.

[50] SAFI, LEANDRO K., Op. cit. 142.

[51] SBDAR, CLAUDIA B., "Juicio de amparo colectivo", 1ra. Edición, Hammurabi, Buenos Aires, 2013, pág. 275.

[52] SAFI, LEANDRO K., Op cit. p. 147.

[53] "Asociación de Superficiarios de la Patagonia c/ Yacimientos Petrolíferos Fiscales SA y otros", CSJN, 13/07/2004, considerando 3, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[54] "Pla, Hugo Alfredo y otros c/ Chubut, Provincia del y otros s/ amparo", CSJN, 13/05/2008, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[55] Código Civil y Comercial de la Nación, art. 1711:Acción preventiva. La acción preventiva procede cuando una acción u omisión antijurídica hace previsible la producción de un daño, su continuación o agravamiento. No es exigible la concurrencia de ningún factor de atribución. https://www.infoleg.gob.ar/.

[56] CAMPS, CARLOS E., Op. cit., p. 7.

[57] LORENZETTI, RICARDO LUIS (Director), "Código civil y comercial comentado", Tomo 8, 1ra. Edición, Ed. Rubinzal-Culzoni, Santa Fe, 2015, pág. 305

[58] Código Civil y Comercial, Op. cit., art. 1713.

[59] CAMPS, CARLOS E., Op. cit., p. 7.

[60] "Fundación Ecosur, Ecología Cultural y Educación Desde Los Pueblos del Sur c/ Munic. Vicente Lopez y Ot. s/ Amparo", SCBA, 28/12/2010, https://juba.scba.gov.ar/.

[61] "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)", CSJN, 08/07/2008, considerando 15.

[62] CAFFERATTA, NÉSTOR A., Op. cit, p. 501.

[63] Ibídem, p. 508.

[64] LORENZETTI, RICARDO LUIS Y LORENZETTI, PABLO, Op. cit. p. 384.

[65] Ibidem, p. 386.

[66] SBDAR, CLAUDIA B., Op. cit, p. 347.

[67] "Rozniatowski Rosa C. c/ Estado Nacional - Secretaría de Energía de la Nación s/ Amparo", CSJN, 03/03/2009, considerando 8, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[68] "Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)", CSJN, 08/07/2008, considerando 15, https://sj.csjn.gov.ar/sj/.

[69] LORENZETTI, RICARDO LUIS Y LORENZETTI, PABLO, Op. cit., p. 390.

[70] LORENZETTI, RICARDO LUIS Y LORENZETTI, PABLO, Op. cit., pág. 396.

Código Penal, art. 239: "Será reprimido con prisión de quince días a un año, el que resistiere o desobedeciere a un funcionario público en el ejercicio legítimo de sus funciones o a la persona que le prestare asistencia a requerimiento de aquél o en virtud de una obligación legal.", https://www.infoleg.gob.ar/.